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"第六届中国检察官文化论坛论文"获奖论文展示
《检察机关司法公信力提升路径探讨——以内部人员过问案件记录和责任追究制度为视角》
全国三等奖论文
发布时间:2019-02-19 15:12:58作者:冯艳丽来源:
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内容摘要】检察机关作为司法机关和法律监督机关,在司法公信力建设中肩负重要责任,必须把“促进司法公信力明显提高”作为当前和今后一个时期检察工作的重要目标和重大任务。检察机关内部人员过问案件记录和责任追究制度,对于排除检察机关内部人员对检察权行使的违法干预和影响,确保公正司法,提升司法公信力具有重大意义。但该制度在实践运作中会遭遇一些问题和困境,如哪些是需要记录的过问行为、能不能如实记录的问题、如实记录后记录人的保护问题和报告程序问题等。要使过问案件记录和责任追究制度落到实处,取得应有效果,建议从增加检察工作透明度、加大宣传教育力度、明确过问的记录标准、完善过问案件记录报告程序严格落实责任追究制度推进检察机关内部去行政化改革六个方面来着手。

关键词】检察机关   司法公信力  过问  记录

 

司法公信力建设是法治国家建设的关键,没有公信力,司法就会失去权威和作用,法律就不会被人们所信仰和遵从。检察机关作为司法机关和法律监督机关,在司法公信力建设中肩负重要责任,必须把“促进司法公信力明显提高”作为当前和今后一个时期检察工作的重要目标和重大任务。然而,个别内部人员在案件进入检察环节后予以“过问”,严重影响了承办人独立公正办案和司法公信力,违背了人民群众对公平正义的要求和期待。为此,20153月,中办、国办和中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。随后,最高人民检察院印发了具体的贯彻执行实施办法。那么,过问案件记录和责任追究制度有何现实意义?该制度在司法实践中会遇到哪些问题或困境?如何才能使该制度落地生根,发挥应有效果?这就是本文的重点探讨内容。

一、过问案件记录和责任追究制度的重要现实意义

建立检察机关内部人员过问案件记录和责任追究制度,是落实党的十八届三中、四中全会精神,全面推进依法治国的重大举措,对于排除检察机关内部人员对检察权行使的违法干预和影响,确保公正司法,提升司法公信力具有重大意义。

(一)建立过问案件记录和责任追究制度对全面推进依法治国、维护社会公平正义意义重大。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,基本的一条,就是要求司法人员在办案活动中恪守法律,廉洁秉公,不徇私情。[1]检察机关作为法律监督机关,内部人员过问案件的行为,必然会影响案件的公正处理,让人民群众对公平正义的期待落空。建立该项制度,就是要严肃办案纪律,提升规范意识,架起检察机关内部人员过问案件的“高压线”,明确责任追究,确保检察人员依法独立公正办案,实现司法公正,维护法律权威。

(二)建立过问案件记录和责任追究制度对落实司法改革要求、推进办案责任制意义重大。根据中央司改部署、最高检《检察官办案责任制试点改革方案》和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,办案根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度,实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。办案组负责人为主任检察官。独任检察官或主任检察官对承办案件负责。部门负责人行政管理权的行使以不干涉检察官办案为原则,极大地推进检察工作的专业化和职业化。在这种情况下,通过建立过问案件记录和责任追究制度对检察官的执法行为进行约束和规范,既符合司法体制改革的要求,又是落实办案责任制、完善内部监督机制的需要。

(三)建立过问案件记录和责任追究制度对改进检察形象、提升司法公信力意义重大。中国是一个人情社会,有事习惯性地先找人。在实践中,一些检察机关内部人员利用上下级领导、同事、熟人等关系,通过各种方式打探案情、说情、施加压力,非法干预、阻碍办案,或者提出不符合办案规定的其他要求,承办人往往难以拒绝,毕竟这种关系会对承办人的切身利益或工作环境、同事感情产生实质影响。这严重干扰了检察人员秉公办案,影响案件的公正处理,损害了司法公信力。建立该项制度,对检察机关内部人员违反规定干预办案的行为进行调查处理、通报和责任追究,必然会提高人民群众对检察机关执法行为的信服力。

(四)建立过问案件记录和责任追究制度对检察人员维护和谐人际关系、强化自我保护意义重大。建立过问案件记录和责任追究制度,一方面为承办人员提供了一个合情合理的拒绝理由,将本制度告知过问人,在不影响同事关系、工作环境的同时使对方自愿放弃过问。另一方面,即使对方不顾制度强行过问说情,那么办案人对过问案件的人、过问的时间和内容作出客观的记录,并逐级上报、备案,为案件办结后的复查、评估,以及责任倒查、责任追究留下客观记录和相关记载,也可以达到保护承办人员的目的。可以说,这在某种意义上为检察人员秉公执法,自觉抵制内部人员“打探案件”、“过问案件”和“说情风”竖起了天然的制度屏障。[2]

二、实践中遇到的问题或困境

过问案件记录和责任追究制度虽然有其重要现实意义,但任何制度的实施都会遇到一定的阻力或者问题,过问案件记录和责任追究制度也不例外。结合中国的现实国情和司法实践的具体情况,主要有以下几个问题:

(一)哪些是需要记录的过问行为尽管《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》对过问的范围作了一定的阐述,但在现实生活中过问行为的界定还是有一定的模糊界限[3]例如,内部人员打听的内容属于检察机关应当向诉讼参与人公开而未公开的事项,是否要记录?又例如,承办人和同事在外聊天中提起某个案件的进展,同事发表下自己的看法,是否要记录在案?如果恰好该案的某位当事人是其亲朋,但告诉承办人秉公办理,承办人又该如何处理?这些问题的存在都会对办案人是否记录造成困扰。

(二)能不能如实记录的问题。记录是责任追究的前提,没有全面、如实的记录就谈不上追究责任。《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》能不能落到实处,发挥作用,基础是记录,要害也是记录。[4]然而,实践中可能会出现很多不能如实记录的情况发生。一方面,检察机关内部人员,尤其是领导的过问行为一般都比较隐秘,要么过问态度不明确,要求案件承办人依法、公正处理,而领导的真实意图需要承办人去心领神会;要么过问方式隐秘、不留痕迹,承办人员很难对这种行为取证、认定,这都导致很多过问不会得到记录。另一方面,由于碍于情面或担心被打击报复,对属于干预的情况,承办人员一般都不记录,甚至不说,而记录在案的可能就都属于正常的过问。这种情况下,过问案件记录制度就失去了其存在价值。

(三)如实记录后记录人的保护问题。 在目前,由于检察机关仍处于行政化管理模式下,检察官的晋升、待遇等前途命运都掌握某些领导人员手中。如果承办人员将内部人员特别是领导人员过问案件的行为记录下来,就可能招致一定的职业风险,甚至是打击报复。虽然,相关文件都规定“如实记录司法机关内部人员过问案件情况的,受法律和组织保护。任何人不得对记录人员进行打击报复。”但该规定原则性太强,如实记录人的保护问题并未真正解决。因此,要提高检察人员如实记录过问案件行为的积极性,必须进一步建立完善配套制度,让检察人员有底气、有勇气去如实记录。

(四)如实记录后的报告程序问题。根据最高人民检察院的实施办法,承办人对所记录的检察系统内部人员过问案件线索,应当及时向部门负责人报告,部门负责人应当及时向分管院领导和所在单位纪检监察机构报告。部门负责人或者院领导对所记录的检察系统内部人员过问案件线索,应当及时移交所在单位纪检监察机构。但是如果记录的恰恰是部门负责人或院领导的违法过问行为,该程序就会面临停滞的危险。让部门负责人或者院领导既当运动员又当裁判员,明显是不合理的。

三、建议和意见

检察机关作为党领导下的国家法律监督机关,必须站在全面推进依法治国的高度,以强烈的政治责任感,带头抓好《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》的贯彻落实,着力排除内部人员对执法活动的影响,提高司法公信力。对此,笔者认为检察机关应该从以下几个方面着手,使过问案件记录和责任追究制度落到实处,取得应有效果。

(一)增加检察工作透明度。一方面,要健全案件信息公开制度和权利告知制度。这是因为,检察工作的不透明会在一定程度上给案件当事人带来困扰和疑虑,造成一些当事人通过请托来打听本来通过正常渠道可以得知的信息和情况。因此,对于案件流程、诉讼权利、法律规定、查询渠道等应当向当事人及辩护人、诉讼代理人公开的事项,要依法、及时、主动公开,切实保障公众的知情监督权和当事人的诉讼权利,以减少不必要的过问。另一方面,要严格落实过问记录通报和公开制度。当出现违反规定过问案件情况时,在如实进行记录的基础上,应当予以定期通报和全面公开,使过问案件的行为真正晒在“阳光”之下,在接受社会的检验和监督、增强司法公信力的同时,给过问人造成一定的心理威慑,使他们过问之前有所顾虑。

(二)加大宣传教育力度。一方面是搞好宣传。各级检察机关要加大对内部人员过问案件记录和责任追究制度的宣传力度,使广大检察人员充分认识到该制度的现实意义和极端重要性,争取检察人员对该制度的理解和支持,消除抵触情绪,自觉做到“他人办理案件不过问、过问办理案件必记录”。另一方面是强化教育。违规过问案件的发生多始于违背检察职业道德。因此,要按照“忠诚、公正、清廉、文明”的要求,加强检察职业道德教育,教育检察人员严格遵守办案规矩、纪律和法律,树立检察人员共同的职业伦理规范,共同抵制过问行为,形成不在工作之外谈论自己或对方所承办案件的自觉。

(三)明确过问的记录标准。首先,要准确把握和区分检察人员依法正常履行职责和违反规定过问案件行为的界限。可以认为,除依法对案件具有监督职能或过问权限的人依照正常程序进行的过问外,其他人员的过问,都属违反规定的过问案件行为。在此基础上,要明确违反规定的过问案件行为的记录标准。对违反规定的过问案件行为要坚持全面、如实记录原则。即内部人员非依法正常履行职责的过问案件行为一律进行记录,无论过问的是不是应该公开的案件信息,无论有没有提出不合理、不合法要求,无论过问出于何种目的和动机,过问了就应该如实记录,这样才能做到全程留痕,避免选择性记录,防止以“例外”、“特殊情形”等为借口的人为不记录情况发生。

(四)完善过问案件记录报告程序。要解决现有记录报告程序存在的问题和弊端,可以考虑采用两种方法:一种方法是采取逐级报告和越级报告相结合的报告程序。即将过问人员区分为同级别一般内部人员和上级领导人员,对同级别一般内部人员过问案件行为的记录,逐级报告部门负责人、分管院领导和纪检监察部门;而对于上级领导人员如部门负责人甚至是院领导的过问案件行为的记录,则赋予承办人员越级报告的权利,直接报告分管院领导或者上级检察机关纪检监察部门,以防止过问行为记录后不能报告和处理的现象发生。另一种方法是将报告工作统一归口。即承办人员将过问案件的记录直接报给纪检监察部门,由纪检监察部门统一进行上报和处理;对于纪检监察部门人员的违规过问,承办人员可以直接上报上级检察机关纪检监察部门。

(五)严格落实责任追究制度。制度落实的关键在于执行,而执行的关键在于问责。因此,在对违法过问进行全面如实记录基础上,要严格按照最高人民检察院的实施办法要求,视情形给予提醒、诫勉谈话、纪律处分等,造成严重后果构成犯罪的要依法追究刑事责任,以发挥该制度应有威慑力。在此基础上,可以考虑将过问案件记录和责任追究制度与检察官办案责任制改革联系起来,明确对于遭受过违法过问的案件,如果案件因受到违法过问出现差错,责任就由过问主体承担,反之就由承办人承担。这在震慑过问主体的同时,也可以在一定程度上消除承办人的后顾之忧,调动承办人记录的积极性。

(六)推进检察机关内部去行政化改革。要彻底消除承办人员的记录顾虑,提高承办人员如实记录过问行为的积极性,必须有检察机关内部的去行政化改革配套措施来跟进,主要涉及司法行政事务管理权和检察权的分离、办案三级审批程序的改变、对检察官隐性权利如晋升等积极性权利的保障措施等。目前,正在进行的检察人员分类管理改革、检察官办案责任制改革、检察官职业保障制度改革和检察官专业职务序列及其配套工资制度改革等,都旨在解决检察机关内部的行政化问题,这些改革措施的落地,将给予办案检察官以强有力的支持,促使他们敢于客观公正记录,敢于对内部人员的过问行为说不。



[1] 《构筑制度防线阻却关系案人情案金钱案》,作者:甄贞,载于 2014127检察日报。

[2] 《构筑制度防线阻却关系案人情案金钱案》,作者:甄贞,载于 2014127检察日报。

[3] 《如何理解过问案件记录和责任追究制度》,作者:王俊灵   甄青青,2015715日载于兰州西固法院网

[4] 架起司法人员过问案件的高压线——中央司法体制改革领导小组办公室负责人就《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》答记者问

 

(编辑:山东省检察官文联 邹文秀)

 

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